【以案释法】行政协议相对人信赖利益保护案

　　【案情简介】

　　2007年11月27日，国土局发布拍卖公告拍卖涉案地块的国有土地使用权。2007年12月28日，王某竞拍成功并与国土局签订成交确定书。2008年6月2日，王某向国土局交付土地出让金263万元。国土局也将涉案地块的实际控制权交给王某作建设准备。2009年11月8日王某向拍卖公司支付了拍卖费用7.8万元。为开发经营该地块，王某成立了公司着手建设大厦，完成大厦的勘探设计和施工设计，并支付设计、建设前期有关费用。当王某要求签订出让合同和申请办理土地使用权证时，却被告知该地块设计规划指标不全，没有确定涉案地块的容积率，不能签订土地出让合同，也不能办理建设相关的批准手续。王某多次请求国土局和县政府解决问题，但一直没有得到解决。2013年，市重点工程220KV输变电工程高压走廊压覆涉案地块，且国道拓宽需征收涉案地块，致使王某竞拍该地块的目的无法实现。此后，王某要求落实新的解决方案，但一直未能落实。王某遂起诉要求确认国土局行政行为违法并赔偿损失。

　　【调查与处理】

　　法院审理认为：国土局将未确定土地容积率这一重要规划条件的涉案地块进行出让拍卖，其行为违反《城乡规划法》第三十八条规定。王某基于对政府部门公信力的信任，交纳土地出让金，履行了自己的合同义务，并无过错。国土局明知涉案地块未规划土地容积率，无法签订土地出让合同，无法办理土地使用权证，无法通过建设审批，仍与王某签订拍卖成交确认书，收取王某交纳的土地出让金，并将涉案地块交由王某作开发准备，且至今仍未为王某完成规划条件的审批，使王某的开发目的一直不能实现。遂判决：确认国土局拍卖涉案地块行为违法并赔偿王某损失。

　　【法律分析】

　　行政协议是行政机关与管理对象之间为实现某种公益目的所签订协议，是行政权力与契约关系相结合的产物，不同于一般平等主体间签订的民事协议，有其特殊性。一方面，行政机关在签订和履行行政协议中享有行政优益权。表现在有关法定职责义务的内容及履行法定程序不得协商，在履行协议过程中，行政机关可根据实现行政管理目的的需要单方改变、解除协议。另一方面，行政机关一样要尊重契约精神，全面履行自己的合同义务，非依法定事由并经法定程序不得改变或解除协议。因自己的过错导致合同未能订立、无效或被撤销的，应当承担缔约过失责任，违反合同义务的，则应当承担违约责任。最高人民法院2019年11月12日通过的《关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十三条第二款“行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。”第十五条第二款“因被告的原因导致行政协议被确认无效或撤销，可以同时判决责令被告采取补救措施;给原告造成损失的，人民法院应当判决被告予以赔偿。”以及第二十七条 “人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定”，以一种间接方式承认行政协议作为契约的一种特殊形式，在协议未能订立时、未生效、无效或被撤销时，可以参照适用《民法典》第五百条规定的缔约过失责任。即，行政机关在订立行政协议的过程中，有违背其依诚实信用原则所应负的义务，给行政相对人造成信赖利益的损失，应当予以赔偿。

　　本案中，王某出于对政府部门的信赖，依照国土局发布的拍卖公告参与竞拍，竞拍成功后签订成交确认书、缴纳土地出让金，在取得涉案地块实际控制权后，成立公司，委托有关单位进行勘探设计、施工设计，并为项目建设进行了其他相关准备，其并无过错，由此形成的信赖利益依法应予保护。国土局违反法律规定，将未确定规划条件的地块进行出让拍卖，后又因其他工程需要征用涉案土地，导致王某不能实现其合同目的，应当认定国土局故意隐瞒涉案地块未规划土地容积率致土地无法出让这一重大事实，违反诚实信用原则，因未能与王某签订国有土地使用权出让合同给王某造成损失，依法应当承担损害赔偿责任。

　　【典型意义】

　　与民事合同不同，行政协议的订立程序可能因法律规定作出明确要求而存在多个环节，行政机关在订立此类行政协议前通常需要作出相应的行政行为。正确处理在先行政行为与行政协议订立之间的关系，尤其是在先行政行为的合法性直接影响行政协议能否订立的，对协议相对人的合法权益救济具有直接影响。当行政机关以在先行政行为违反法律规定为由拒绝订立行政协议，针对行政机关的主张，协议相对人可以区分不同情形确定其诉讼请求：一种是在先行政行为合法或者存在瑕疵但不影响行政协议订立的，协议相对人可以请求判令行政机关依法订立行政协议。基于行政协议的合法性特征，法律规定订立行政协议属于行政机关的法定职责的，行政机关依法不能拒绝订立。协议相对人依法请求订立行政协议，系行政协议与普通民事合同之间的区别之一，可以更直接、更全面地保障协议相对人的合法权益。其请求依法订立行政协议的，人民法院应当予以支持。一种是在先行政行为不具有合法性且由此依法不能订立行政协议的，协议相对人可以请求判决确认在先行政行为违法,其基于对在先行政行为的信赖而遭受的损失，亦可以依法向行政机关主张行政赔偿。本案中，涉案协议的订立，依法需要经过招标、拍卖、确认等前置程序，在所有前置行为已经完成，应当订立行政协议之时，涉案土地因不具备法定条件而依法不能对外出让，且因涉案土地的规划后续发生调整，行政机关无法采取补救措施使涉案土地达到可以对外出让的法定条件，因而涉案土地出让协议依法不能订立。若协议相对人请求订立土地出让协议的，人民法院依法不能支持。但因行政机关实施了土地拍卖、成交确认等行为，协议相对人亦缴纳了土地出让金并为开发土地进行投入，即协议相对人因涉案土地出让协议不能订立而遭受了相应损失。其请求确认在先的拍卖土地行为违法并赔偿损失的，人民法院应当依法支持。